困扰反腐败的十大难题

    回顾党的纪律检察机关恢复重建30年的光辉历程，让人无不为党风廉政建设和反腐败斗争取得的历史成就备感欣慰，同时，也为反腐倡廉的严峻形势居安思危、警钟长鸣。特别是一些经过多年努力，仍然没有从根本上解决的问题，成为困扰反腐败的“短板”。这里梳理列举反腐败10大难题，以求深入思考，不断探索解决的新思路新举措。

    一、最难监督的群体—— 一把手

    前不久，人民网调查显示，85.3%的网友认为，现在的县委书记“克己奉公、清正廉洁”上做得不足。也难怪，在一些地方和部门，一把手已成为腐败的“重灾区”，有的地方查办的领导干部案件中，60%以上是一把手。安徽省有18个县(区)委书记因卖官鬻爵、贪污受贿被查处；全国有18个交通厅(局)长因腐败而落马，而河南更是创下了连续3任交通厅长前腐后继的纪录。一把手出事，往往带坏一批人，带乱一方风气，严重影响一地发展，使吏治腐败如山洪暴发。辽宁沈阳慕马案牵出142起严重违纪违法案，追究刑事责任的就有104人，其中17人是党政部门的一把手。湖北襄樊市委书记孙楚寅落马，牵出领导干部70余人，其中县市和市属单位一把手30余人。湖南郴州官场地震也是一个样本，市委书记、市长、市纪委书记腐败，牵出158名官员和企业老板。

    一把手最难监督的要害，在于权力过于集中又缺乏有效的监督。无论在一个地方或单位，人、财、物权都在一把手的掌控之下，“上级管不到，同级不好管，下级不敢管，群众管不了”。从领导班子的结构看，一把手高度集权的体制，使班子成员难以监督；从权力运行过程看，一把手权力运行不透明，有的甚至班子成员也不知道，群众更不知情，无从监督；从授权关系看，上级对一把手重任用，轻管理，疏于监督；从监督机构权限看，监督主体受制于监督对象，无法监督。

    虽然有的地方也制定了诸如“三重一大”集体决定制度，一把手不直接管人财物等限权制度，实际上不过是形式的改变，有的纯粹就是一把手作秀。尤其是人事权，一把手更是抓得紧紧的。陕西省商洛市卖官女书记张改萍就很坦白地说，如果没有她的同意，干部是不能任命的。

    巡视制度和部门派驻纪检机构实行统一管理改革，是加强对一把手监督的一项重要改革，但还缺乏具有实质意义的制度创新。最根本的，还是要实现十七大提出的“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，“让权力在阳光下运行”，创建中国共产党领导下的权力制衡的民主政治体制。

    二、最适宜腐败滋蔓的土壤——潜规则

    “不跑不送，降低使用；光跑不送，原地不动；又跑又送，提拔重用”可以说是最经典的潜规则。福建省委党校曾在24个班次1362名学员中作过调查，认为上述顺口溜完全符合现实的占15.8%，认为基本符合现实的占62.1%，二者合计占77.9%；认为基本不符合的仅占11.7%，认为完全不符合的只占3.1%。

    这一调查，从一个侧面揭示了潜规则的基本特征，即不能拿到桌面上、不敢公示于人，但私下里却得到广泛认同并在实际生活中指导和调整人们行为的一种“规范”。也证实了潜规则已广泛渗透到社会生活的各个层面，所以有人把潜规则分为官场潜规则、行业潜规则、社会潜规则。如商业贿赂就是市场潜规则，不仅在行政机关泛滥，还在医院、学校等单位流行。

    潜规则是当下腐败滋生蔓延最肥沃、最深厚的土壤和条件。它像一张看不见、摸不着的庞大网络，谁要企图打破它，谁就要付出代价。潜规则对反腐倡廉建设的危害是致命的，诸如“不给钱不办事，给了钱乱办事”，“有权不用，过期作废”，“当官不发财，请我都不来”……都是从本质上销蚀反腐倡廉的思想根基。官员要在这样的环境里继续为官，就要适应这些潜规则；而要适应潜规则，就有可能参与腐败，否则只有离开官场。8年前，最牛的乡党委书记李昌平给朱镕基总理写下“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的信后，就成了湖北监利县的“不稳定因素”，不得不选择了离去，这难道不是潜规则在作怪吗？不少人战战兢兢，在潜规则和党纪国法之间首鼠两端。你不按潜规则办，就可能被边缘化，入不了官场圈子，上边没有人帮助你，下边没有人追随你，左右将你视为“另类”、“异类”。其结果，你成了孤家寡人，既成不了气候，也将一事无成。

    官场潜规则产生的“逆淘汰”效应更是不容忽视。许多出类拔萃、品质优秀的人得不到提拔，而搞人身依附、攀龙附骥、善出“政绩”的人被提拔到显要位置和重要岗位。原本不跑不送的也被逼无奈，渐渐卷入不正之风，从腐败的抵制者转化为腐败的默认者，甚至是追随者、推动者。许多干部把党性原则挂在嘴上，规矩贴在公开栏上，但办事依照的却是潜规则。

    潜规则阻挠显规则的确立，阻挠党内法规和国家法律的落实，使得依靠潜规则生存、发展的人越来越多。

    三、最大的腐败——买官卖官

    买官卖官、跑官要官是最严重、危害最大、影响最坏的腐败现象。近年来，买官卖官的腐败案件接二连三，个案案值不断攀升，纪录被屡屡刷新：从李嘉廷突击提拔102名副厅级干部获利750多万元，到马德两年卖官265个获利2385万元；从武保安2天卖官受贿126万元，到徐国健一次卖官受贿200万元，无不让人触目惊心。

    买官卖官有四大动向值得注意：一是利用领导班子调整主动卖官。原吉林省白山市政协副主席、白山市委统战部长李铁成在担任靖宇县委书记期间，6年里将全县500余名干部调整了840余人次，收受贿赂114万余元，将200多名科级干部的命运完全掌控在自己手里，科局级干部几乎无一人不向他行贿。二是以改革创新的名义买官卖官。山西翼城县原县委书记武保安，借干部体制“改革”敛财，提出改革干部体制要“大手笔、大破格、大面积、大调整、大交流”，于是想保住位子的、想升迁的、想进城的、想调位子的，纷纷自愿上钩。三是一把手利用自己的提名权，通过一系列“包装”及所谓的组织程序，帮人升官，为己敛财。买官者向拥有提名权的用人者、主要是一把手“购买”这种机会。尽管全委会、常委会票决可以避免少数人说了算，但问题的关键不仅是怎么决，更重要的是初始提名权掌握在谁的手里。四是买官卖官数额渐成“规范”。全国最大卖官案——黑龙江省绥化市委书记马德卖官涉及一把手50多人，更牵涉到田凤山、韩桂芝等省部级高官和18名地厅级官员。马德将官位商品化，从县委书记、县长及部门的一二把手，到乡镇党委书记、乡镇长，每个位置都有“价格”，而且灵活机动。一个局长十几万，一个县长几十万；同为县长职位，肥缺的50万元，瘦差的只值14万元。

    买官卖官腐败现象屡禁不止，其体制因素在于中国官员主要由上级任命，能否提拔主要取决于上级意志，又主要是一把手意志，老百姓没有一点话语权，所以搞定一把手或掌控自己命运的上级官员，升官就有希望。必须构建起一个有效预防和治理买官卖官的机制和环境，实现党管干部和群众民主权利的有效衔接和良性互动。

    四、最典型的官场病——“政绩工程”

    2008年11月中央出台10大措施，用4万亿资金拉动内需、改善民生。人们在高兴之余，最忧心忡忡的就是担心又有人搞劳民伤财的“形象工程”和脱离实际的“政绩工程”。

    “政绩工程”之风由来已久。据统计，目前中国600多个城市中，竟有183个城市提出要建国际化大都市，40个城市准备规划建设CBD(中央商务区)，而具备发展CBD条件的只有13个城市。全国约有1/5的城镇建设存在“政绩工程”。国务院发展研究中心估算，截至2004年底，全国各地政府因“政绩工程”所欠债务至少在1万亿元以上。各个城市争建第一高楼之风方兴未艾。近日，一名只有小学文化程度的王细牛，冒充港商身份，在宁夏和呼和浩特骗了17.5亿元，而建设的“西北第一高楼”成了烂尾楼。这些高楼的背后，是地方官员的政绩冲动或“政绩饥渴症”，以及凭借“政绩工程”飞黄腾达的深层目的。

    从近年来查办的反腐败大案要案看，许多都与“政绩工程”有关。原山东省委副书记、青岛市委书记杜世成热衷于“政绩工程”，拉大投资、上大项目、出大政绩，通过房地产开发大手笔，把GDP拉了上来。河南省原人大副主任王有杰被提拔的理由主要是“大胆改革，政绩突出”。他在漯河担任市委书记5年半时间里，搞了个“漯河内陆特区”，提出“苦战三五载，漯河变珠海”。在老百姓眼里，所谓“内陆特区”，只不过是千疮百孔、徒有虚名的烂摊子。

    “政绩工程”普遍受到官员的青睐，成了官员之最爱，主要在于考核干部的指标体系不科学。不知道从什么时候开始，中国官员的政绩考核打上了GDP的烙印，GDP逐渐走上了神坛，成了上系国运隆昌、下连百姓民生的经济偶像。在有的地方，GDP崇拜达到了极致。由于考核指标关系到官员升降去留和年终业绩，不少地方一套班子一个思路，都来个几大工程、几大举措，以致弄虚作假、虚报浮夸，只要能显示“政绩”，什么都敢干。原安徽省副省长王怀忠在阜阳任职时，“九五”期间授意上报GDP增长率为22%，而实际上只有4.7%，还不是官运亨通吗！

    在畸形政绩观的驱动下，部分官员和企业主结成一荣俱荣、一损俱损的利益共同体。权力与经济共舞，官员们捞到了政绩，商人们敛到了财富。搞得好的，还能赚下好的“口碑”。2008年查办的河南省政协副主席孙善武腐败案，孙不是在三门峡和洛阳同时赢得穷人和富人叫好吗？“政绩工程”下的寻租和腐败，使非廉洁化的官场生态得以滋蔓，极大地增加了反腐败的阻力。